Considerações concernentes ao Projeto de Lei Nº. 060, que institui a Contribuição para o Custeio da Iluminação Pública (COSIP)

Por: Magnum Seixas Sacramento¹

Em: 22/11/2009

Está para ser colocado à apreciação dos legisladores da Câmara Municipal de Catu, em algumas semanas, o Projeto de Lei encaminhado pela Prefeitura Municipal que da conta da Contribuição para o Custeio da Iluminação Pública (COSIP). A COSIP é a antiga Taxa de Iluminação Pública (TIP), que foi abolida por competência do Supremo Tribunal Federal, por ser considerada inconstitucional. O tributo retorna, agora, com o caráter de contribuição, de modo a driblar a inconstitucionalidade intrínseca a sua cobrança. A COSIP é tema que vem causando grande polêmica no meio doutrinário e jurisprudencial. Questiona-se sua constitucionalidade através dos mais diversos fundamentos.

Contudo antes de adentrarmos no debate, deve-se ser feita uma recomposição analítica em torno da temática.

Até o advento da Carta Magna de 1988, o custeio da iluminação pública no Brasil era de responsabilidade do Fundo Nacional de Energia, de controle da União. Contudo com a extinção do referido fundo a obrigação do custeio da iluminação pública passou aos executivos municipais. O problema desta conta repassada aos municípios reside, justamente, na falta de definição prévia das fontes de receita necessárias ao adimplemento dessa nova despesa, o que transcorreu em graves problemas financeiros aos entes envolvidos, especialmente os municípios de menor porte, que além de defrontar-se uma seria restrição de caixa passaram agregar mais um encargo oneroso.

Diante da incapacidade de pagamento pelos municípios do encargo agregado, observa-se de maneira drástica a elevação das dividas municipais referentes a despesas com iluminação pública. Situação que se agrava, financeira e juridicamente, com o fenômeno das privatizações proposta pela Emenda Constitucional n.º 19/98, que alterou a configuração do modelo energético nacional, passando a concessão dos serviços de fornecimento de energia a empresas privadas. Além do aumento expressivo do preço da energia elétrica após as privatizações, esse novo cenário transcende o regime de direito público, alcançando caráter privatístico, frente aos débitos verificados na órbita do direito privado, configuradores de inegáveis ilícitos civis.

Frente às constantes elevações de despesas com a iluminação pública, diversos municípios resolveram instituir a Taxa de Iluminação Pública (TIP), com base no art. 145, inc. II da Constituição Federal e no artigo 77 do Código Tributário Nacional. Contudo, tal iniciativa foi rechaçada pelo Supremo Tribunal Federal, a partir de 1986, em diversos julgados que declararam a inconstitucionalidade das taxas porque, a despeito de a iluminação pública se constituir em serviço potencial – assim considerado aquele que a administração pública coloca à disposição do contribuinte, ainda que não seja por ele utilizado –, não preenchia requisito indispensável ao estabelecimento de taxa, a saber: sua divisibilidade. Finalmente, em 20/12/2002, o substitutivo da PEC rejeitada, que se denominou PEC n.º 22-B, que trazia, em seu bojo, a instituição da Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública – COSIP –, foi aprovada(SILVA, 2005).

Por hora voltemos ao projeto de lei proposto a apreciação do legislativo Catuense. Em observação preliminar ao texto redigido de 22 de outubro de 2009, verifica-se diversos pontos críticos e de possíveis inconstitucionalidades. Trata-se de um projeto simplório e que não da conta da descritividade necessária a um projeto de tal magnitude, que em muitos dos seus aspectos instituídos em projeto, viola a legislação originária da Carta Magna de 1988, em especial a isonomia tributária.

Em essência o projeto descreve que:

1) O tributo tem por finalidade o custeio do “consumo de energia para iluminação de vias, logradouros e demais bens públicos, inclusive dos imóveis utilizados pelos órgãos públicos da administração direta, autarquias e fundações municipais”.

Verifica-se que a inclusão de “demais bens públicos”, caracteriza-se como uma manobra para evitar a qualificação do novo tributo como imposto, que o tornaria inconstitucional, vista a reincidência de fator gerador, em alguns casos com o ICMS e em outros com o IPTU. Se o conceito contemplar a iluminação de bens públicos, as contas de energia elétrica de todos os imóveis de propriedade do Estado, poderão ser cobertas pela referida contribuição, o que, sem dúvida, aumentará consideravelmente o quantum debeatur do aludido tributo, onerando ainda mais os sujeitos passivos. Mas, ao contrário, se o conceito for utilizado de forma restritiva, albergando apenas a iluminação dos logradouros, então, as contas de energia elétrica dos imóveis do Estado deverão ser custeadas pelos tributos não vinculados, que, diga-se, foram instituídos justamente para atender as necessidades administrativas de ordem geral.

2) “É contribuinte da COSISP, o beneficiário direto ou indireto, do serviço de iluminação pública, que possua ligação regular e privada ao sistema de fornecimento de energia, residencial ou não-residencial”.

2.1 - Talvez seja este o ponto mais critico do projeto. É que o citado artigo de lei estabelece que contribuinte da COSIP, no âmbito daquele executivo municipal, "é todo aquele que possua ligação de energia elétrica regular ao sistema de fornecimento de energia". Criticando-se respeitosamente o conceito de sujeito passivo estabelecido no aludido decreto, entende-se que os usuários do fornecimento de energia elétrica são também usuários do serviço de iluminação pública, mas não constituem a totalidade dos beneficiários de tal serviço, existindo ainda outras pessoas a serem consideradas no rateio do custeio da iluminação pública. E estas outras pessoas devem ser buscadas estritamente sob o viés classificatório do direito tributário. Nesse passo, cabe ressaltar que os legisladores municipais/distritais deverão lançar mão de exaustiva hermenêutica jurídica para estabelecer o limite do alcance da expressão constitucional iluminação pública na regulamentação desta contribuição, sob pena da norma regulamentadora local a ser criada vir a ser considerada inconstitucional, frustrando, mais uma vez, a expectativa arrecadatória dos municípios para adimplirem suas contas de iluminação pública. Portanto, no que tange à contribuição para o custeio da iluminação pública, é dever do Estado (assim entendidos os sujeitos ativos do tributo em estudo), não poupar esforços na real delimitação do universo de contribuintes da COSIP, pena de cometimento de ato atentatório à justiça que ele mesmo tem o dever de assegurar à sociedade que o integra.

2.2 – Feri a Isonomia tributária. Pois cobra apenas àqueles que são contratantes de serviço de energia elétrica, isto é, uma parte dos beneficiários, e discriminam consumidores não-residenciais, que pagam mais que os residenciais sem usar mais ou menos iluminação pública; da discriminação das rendas tributárias (instituindo imposto municipal novo fora do rol do artigo 156, CF/88, ainda que ao título de contribuição); e, do justo gasto do tributo afetado (arts. 3.º, I, 5.º, § 2.º).”

2.3 – Instituem a cobrança da COSIP sem a distinção entre contribuinte rural e contribuinte urbano, ferindo, neste restrito aspecto, o Estatuto da Cidade, com o agravante de originar mais uma causa para o subdesenvolvimento do campo e para o êxodo rural. O Estatuto da Cidade, no art. 47, estabelece que os tributos incidentes sobre imóveis urbanos (assim como as tarifas relativas a serviços públicos urbanos) serão diferenciados em função do interesse social. O essencial é que a atividade fiscal do Município não ultrapasse sua zona urbana, desbordando para a rural, onde a competência impositiva é da União (CF, art. 153, VI).

2.4 - Uma contribuição que incide diretamente no consumo particular de energia é abstrata, porque o consumo particular do sujeito passivo a tributação não determina o seu consumo coletivo, isto é, o seu consumo público social.

2.5 - Não necessariamente o sujeito passivo a tributação demonstra sua capacidade de arcar com o ônus tributário pelo seu consumo particular de energia elétrica. Dessa forma pequenos negócios, com produção de bens ou serviços intensiva em energia elétrica, estariam sendo penalizados por ter em sua produção o uso significativo do insumo energia elétrica..

3) “Os valores do COSISP, a serem cobrados mensalmente, são aqueles constantes da “Tabela de Receitas N. VII” prevista na Lei nº 158/03 (Código Tributário Municipal), conforme o valor do consumo de energia elétrica do usuário.”

3.1 - Na tabela exposta em projeto verifica-se claramente a progressividade da Contribuição. O que a torna inconstitucional. Progressividade pode ser bem adotada em caso de imposto ou taxa. A progressividade lhe daria caráter de imposto, pelo já visto o tornaria inconstitucional, por motivo de reincidência na base de calculo. Se obtiver caráter de Taxa, pelo motivo exposto inicialmente, será inconstitucional por veto do STF.

Deve-se estabelecer valores em unidade monetária fixos por faixa de consumidor(de acordo as subdivisões do referido projeto), isentando aqueles que legalmente comprovada não possuir capacidade econômica de pagamento(o que já esta descrito em projeto)

3.2 – Mais uma vez não distingui consumidor de área urbana e rural.

3.3 – Do ponto de vista econômico. Pequenos negócios intensivos em energia teria uma onerosidade exacerbada. A exemplo de: Pequenas metalúrgicas, caldeirarias, restaurantes e padarias, salões de beleza e etc.

4) – “O lançamento da COSISP será efetuado mensalmente, de oficio, em nome do contribuinte, e o seu vencimento se dará na mesma data fixada para pagamento da conta mensal de energia elétrica.

Parágrafo único. Não havendo o pagamento da COSISP até o vencimento, incidirão os mesmo encargos de correção monetária, multa e juros de mora cobrados pela concessionária de energia elétrica”

4.1 - Realmente, uma coisa é a cobrança da contribuição ser feita na fatura de consumo de energia elétrica. Outra, bem diversa, é a exigência do pagamento da contribuição como condição para o pagamento da fatura de energia.

“Como o não pagamento da fatura de consumo de energia elétrica autoriza a concessionária do serviço a interrompê-lo, colocar o pagamento da contribuição como condição para o pagamento da fatura de consumo de energia seria dar ao sujeito ativo da obrigação tributária um meio violento, que exclui o devido processo legal e atropela o direito de defesa do contribuinte contra eventual cobrança indevida. Meio de cobrança que, por isto mesmo, não tem sido admitido para os tributos em geral.” ---“ A este faz coro Hugo de Brito Machado Segundo (2009) quando entende que "a CIP não pode ter seu pagamento colocado como condição para o pagamento de uma fatura de energia.

4.2 – Ao não pagar a conta de consumo de energia elétrica, o sujeito passivo, estará sendo duas vezes penalizado. Com o corte da energia pela concessionária e pela penalização legal imposta pelo município pela não contribuição de tributo legal, instituído pelo Código Tributário Municipal. Sendo que o sujeito passivo, não pode ser punido duas vezes pela mesma “infração”. Não existe nada nos termos do projeto que trate do referido adendo.

5) - “Na hipótese dos valores provenientes da arrecadação do COSISP excederem as despesas a que se destinam, fica estabelecida a desvinculação da receita oriunda da contribuição, podendo o município utilizar ate 80% do saldo credor remanescente apurado em cada exercício para realizar investimentos ou pagamentos de despesas correntes ou vinculados às áreas sociais.”

5.1 – Ao realizar a transferência proposta, a receita oriunda da COSIP nos termos dos artigos 3.º e 57 da Lei Federal n.º 4.320/64, o legislador municipal impôs que tal receita fosse contabilizada como tributo não-vinculado, o que é incompatível com a natureza jurídica das contribuições, seja nos regimes tributário, financeiro e constitucional adotados pelo Estado Brasileiro.

A inconstitucionalidade da cobrança é, portanto, a conseqüência do desvio da finalidade da contribuição. O desvio de receitas decorrentes de contribuições para outra finalidade também pública acarreta ainda a obrigação de restituir o que foi desviado.

5.2 – Em caso de Excesso deve-se reembolsa o contribuinte. Modo que pode ser efetuado pelo próprio credito de energia na fatura de consumo da concessionária.

Conclusão

É inegável a necessidade da criação da contribuição para arcar com as despesas decorrentes do consumo de energia pública. Contudo verifica-se que o projeto apresentado não é o mais adequado a questão apresentada, muito pelo contrário, poderá constitucionalizar uma irregularidade, tendo como conseqüência perdas por parte dos contribuintes. De toda forma, vale salientar, que estes recursos não poderão ser usados para criação de novas despesas futuras com serviço de energia, isto é, para novos investimentos no serviço de energia pública, mas apenas para o custeio da estrutura já existente. Qualquer tentativa nessa forma explicitada está vetada por lei, na qualidade que expressa o sentido de contribuição.

Parece-me necessário a apresentação por parte do proponente do Projeto de Lei, o Executivo Municipal, referencias no que tange a atual demanda por estes recursos, assim como a expectativa de arrecadação com o novo tributo proposto, de forma que estas informações possam deixar explicito os valores a serem cobrados, que pode ser inferior ou superior ao referido neste projeto. O equilíbrio das contas é o objetivo que deve cercear o novo tributo, e jamais a busca por excedentes e muito menos déficits que comprometeram as administrações e gerações futuros, especialmente.

Um projeto de tal magnitude necessita de uma descritividade que não deixe brechas para transtornos futuros, como a própria impugnação da revelada lei, se aprovada. Não se pode esquecer dos impactos inter-geracional de tal medida, que pode impactar sobre o desenvolvimento econômico do município. De tal modo, este Projeto de Lei, não deve ser posto a votação de forma prematura sem o devido planejamento e diálogo com os principais interessados, os contribuintes catuenses. A maneira a qual está sendo conduzida, no concernente ao tempo de apresentação e votação, é equivoca e precipitada.

[1] Ensaio produzido por Magnum Seixas Sacramento, Graduando em Economia pela Universidade Federal da Bahia.